Решение Новосибирского областного суда от 20.10.2014 по делу N 3-71/2014 <О признании недействующими подпункта 3 пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы, в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области; абзаца "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы, в части капитального строительства объектов муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 21.03.2013 N 115-п>

НОВОСИБИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 20 октября 2014 г. по делу № 3-71/2014

Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Пилипенко Е.А.
при секретаре Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора отдела прокуратуры Новосибирской области Еськовой Юлии Сергеевны, представителя Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области Г. гражданское дело по заявлению прокурора Новосибирской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими подпункта 3 пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области; абзаца "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Новосибирской области от 21 марта 2013 года № 115-п,

установил:

Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области; абзаца "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Новосибирской области от 21 марта 2013 года № 115-п, противоречащими пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по тем основаниям, что данные положения содержит не предусмотренное Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" условие для оплаты по договору (контракту) - исполнение обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет. Полагает, что оспариваемыми нормами на поставщиков (подрядчиков, исполнителей) фактически возложена дополнительная, не предусмотренная законом, обязанность погасить задолженность по платежам в бюджет на момент проведения расчетов по контракту (договору), чем ущемлены права на получение вознаграждения по контракту (договору), что противоречит пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В судебном заседании представитель заявителя Еськова Ю.С. поддержала заявленные требования.
Представитель Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области Г. считает заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемые нормы соответствуют требованиям действующего законодательства и оснований для признания их недействительными не имеется, так как при их принятии орган исполнительной власти реализовывал предоставленные субъекту Российской Федерации бюджетные полномочия по финансированию ведомственных целевых программ и оснований для признания их недействительными не имеется.
Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора Новосибирской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 марта 2013 года № 115-п "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы" утверждены:
- долгосрочная целевая программа "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы (далее - Программа);
- порядок финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области;
- порядок финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности (л.д. 8-68).
Постановление опубликовано на официальном сайте Правительства Новосибирской области 22 марта 2013 года и в газете "Советская Сибирь" за № 64 от 9 апреля 2013 года.
В соответствии с пунктом 1 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области, настоящий Порядок устанавливает правила финансирования и расходования средств областного бюджета Новосибирской области по долгосрочной целевой программе "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы (далее - Программа) в части осуществления расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области.
Финансирование расходов областного бюджета Новосибирской области, указанных в настоящем Порядке, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, установленных главному распорядителю бюджетных средств - Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области, в порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи (пункт 2 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области).
В соответствии с пунктом 4 указанного выше порядка финансирование расходов по Программе осуществляется с лицевого счета казенного учреждения, находящегося в ведении главного распорядителя средств областного бюджета Новосибирской области, имеющего право на принятие и исполнение бюджетных обязательств за счет средств областного бюджета Новосибирской области, на основании контрактов (договоров), заключенных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а с 1 января 2014 года - в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", актов выполненных работ, счетов-фактур.
Оспариваемым подпунктом 3 пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области, установлено, что финансирование расходов областного бюджета Новосибирской области, указанных в настоящем Порядке, осуществляется соблюдении следующего условия - заказчик в государственных контрактах (гражданско-правовых договорах) предусматривает в качестве одного из оснований для оплаты наличие сведений об исполнении поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору), а также право заказчика приостанавливать оплату до погашения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, настоящий порядок регламентирует финансирование мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы (далее - Программа), в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности.
Как установлено пунктом 2 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, финансирование расходов на реализацию мероприятий Программы осуществляется в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, установленных главному распорядителю бюджетных средств - Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области (далее - министерство строительства) в порядке составления и ведения сводной бюджетной росписи и кассового плана.
Перечисление бюджетных средств на реализацию мероприятий Программы в виде субсидий из областного бюджета Новосибирской области местным бюджетам осуществляется с лицевого счета главного распорядителя бюджетных средств - министерства строительства в доход местных бюджетов на основании соглашений, заключенных министерством строительства с администрациями муниципальных образований Новосибирской области (далее - администрации муниципальных образований) (пункт 3 указанного Порядка).
В соответствии с оспариваемым абзацем "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных Программой, в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, министерство строительства заключает с администрациями муниципальных образований соглашения о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий Программы. Соглашение должно содержать, в том числе, такое условие как: в проектах муниципальных контрактов (гражданско-правовых договоров), источником финансового обеспечения которых являются субсидии, предусматривается в качестве одного из оснований для оплаты наличие сведений об исполнении поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору), а также право заказчика приостанавливать оплату до погашения поставщиками (исполнителями, подрядчиками) недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.
Исходя из буквального толкования указанных выше положений Бюджетного кодекса РФ следует, что, поскольку денежные средства из бюджета субъекта Российской Федерации передавались непосредственно местным бюджетам для оплаты юридическим лицам за реализованные, оказанные и выполненные в целях муниципальных нужд товары, услуги, работы, то они признакам субсидий юридическим лицам не отвечают, а потому с момента соответствующего поступления представляют собой бюджетные ассигнования местных бюджетов, расходуемые на указанные выше цели.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ под бюджетными ассигнованиями понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Согласно абзацу второму статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
В силу статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что постановление Правительства Новосибирской области от 21 марта 2003 года № 115-п "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы" в оспариваемой части регулирует не только бюджетные правоотношения, но и отношения в сфере контрактной системы. В связи с чем, соответствующая позиция Правительства Новосибирской области является несостоятельной.
Исходя из требований пункта 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с указанным Кодексом.
Основу законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд составляют положения статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящие к ведению Российской Федерации такие вопросы, как установление правовых основ единого рынка (пункт "ж") и гражданское законодательство (пункт "о").
В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является прерогативой Российской Федерации и основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации; состоит из Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и других федеральных законов, регулирующих отношения в сфере закупок, а также нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.
Частью 3 статьи 2 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регламентировано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.
Следовательно, постановление Правительства Новосибирской области от 21 марта 2013 года № 115-п в оспариваемой части нельзя признать принятым уполномоченным органом и в пределах предоставленной ему статьей 73 Конституции Российской Федерации компетенции.
Основана на ошибочном толковании норм материального права и позиция представителя Правительства Новосибирской области о том, что положения статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" применяется к правоотношениям, возникающим на стадии определения поставщиков, в то время как оспариваемая норма по своей правовой природе является условием оплаты (расчетов) между сторонами, относится к стадии исполнения контракта, и не устанавливает никаких условий к участкам закупок при определении поставщика и заключении контракта.
Специальных законодательных актов, регулирующих вопросы исполнения контрактов, оплачиваемых за счет бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, не имеется.
Согласно части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки.
Из анализа пункта 5 части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" следует, что обязательные требования к участникам закупки в части отсутствия задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня, включают в себя два взаимосвязанных условия: 1) за прошедший календарный год, 2) размер задолженности превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника закупки по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период.
Указанные требования устанавливаются к участникам закупки только при заключении контракта, а не на момент исполнения контракта - расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу по заключенным контрактам, и не могут трактоваться расширительно.
При этом, Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регулирует не только вопросы определения поставщика, но и порядок заключения и исполнения контракта (пункт 2 части 1 статьи 94). Однако, норма, обязывающая поставщика (подрядчика, исполнителя) не иметь задолженности по оплате налогов и иных обязательных платежей в бюджетные системы Российской Федерации на момент оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта в Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" отсутствует.
В силу части 6 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований этого Федерального закона.
Таким образом, оспариваемые подпункт 3 пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области; абзац "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности не соответствуют вышеназванным нормам Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", и, регулируют гражданские, а не межбюджетные правоотношения, устанавливают вопросы взаиморасчетов по исполненным контрактам между контрагентами.
По существу такое правовое регулирование можно рассматривать как понуждение поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свою обязанность по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, которая не связана с исполнением заключенного контракта, при наличии у государственных органов других правовых инструментов для выполнения вышеназванных задач, что приводит к ущемлению права поставщика (подрядчика, исполнителя) на получение оплаты по исполненному контракту. Фактическое не применение указанной выше нормы к заключенным Новосибирской областью государственным контрактам правового значения не имеет и о законности последней не свидетельствует.
Реализуя предоставленные частью 4 статьи 3 и статьей 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе, разрабатывать, утверждать и реализовывать ведомственные целевые программы, однако они не вправе понуждать заказчиков и иные организации, осуществляющие заключение контрактов, для получения финансирования, за счет бюджетных ассигнований включать в проекты контрактов и гражданско-правовых договоров не соответствующие федеральным законам условия, ущемляющие права другой стороны.
Исходя из изложенного, суд считает возможным согласиться с доводами прокурора Новосибирской области о том, что подпункт 3 пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области; абзац "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Новосибирской области от 21 марта 2013 года № 115-п, не основаны на нормах действующего законодательства и противоречат положениям пункта 5 части 1, части 6 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.
Учитывая, что оспариваемые нормы постановления Правительства Новосибирской области не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд приходит к выводу о необходимости признания их недействующими с момента вступления в законную силу решения суда.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Заявление прокурора Новосибирской области удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункт 3 пункта 5 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части осуществления бюджетных инвестиций и расходов на капитальное строительство объектов государственной собственности Новосибирской области; абзац "з" подпункта 1 пункта 4 Порядка финансирования мероприятий, предусмотренных долгосрочной целевой программой "Строительство и реконструкция объектов образования Новосибирской области" на 2013 - 2017 годы", в части капитального строительства (реконструкции) объектов муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства Новосибирской области от 21 марта 2013 года № 115-п.
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.
Мотивированное решение изготовлено 24 октября 2014 года.

Судья
Новосибирского областного суда
Е.А.ПИЛИПЕНКО

Решение вступило в законную силу 26 ноября 2014 года.


------------------------------------------------------------------