Решение Новосибирского областного суда от 09.10.2014 по делу N 3-60/2014 <О признании недействующими абзаца "а" подпункта 4 пункта 3 Условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта...", абзаца 2 пункта 6 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта...", установленных постановлением Правительства Новосибирской области от 21.01.2013 N 16-п>
НОВОСИБИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 9 октября 2014 г. по делу № 3-60/2014
Новосибирский областной суд в составе:
председательствующего судьи Пилипенко Е.А.
при секретаре Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании с участием прокурора отдела прокуратуры Новосибирской области Еськовой Юлии Сергеевны, представителя Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области Г. гражданское дело по заявлению прокурора Новосибирской области о признании противоречащими федеральному закону и недействующими абзаца "а" подпункта 4 пункта 3 Условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", абзаца 2 пункта 6 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", установленных Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п,
установил:
Прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением к Правительству Новосибирской области, Губернатору Новосибирской области о признании абзаца "а" подпункта 4 пункта 3 Условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", абзаца 2 пункта 6 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", установленных Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п, противоречащими пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по тем основаниям, что данные положения содержит не предусмотренное Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" условие для оплаты по договору (контракту) - исполнение обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет. Полагает, что оспариваемыми нормами на поставщиков (подрядчиков, исполнителей) фактически возложена дополнительная, не предусмотренная законом, обязанность погасить задолженность по платежам в бюджет на момент проведения расчетов по контракту (договору), чем ущемлены права на получение вознаграждения по контракту (договору), что противоречит пункту 5 части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
В судебном заседании представитель заявителя Еськова Ю.С. поддержала заявленные требования.
Представитель Правительства Новосибирской области и Губернатора Новосибирской области Г. считает заявление не подлежащим удовлетворению, полагая, что оспариваемые нормы соответствуют требованиям действующего законодательства и оснований для признания их недействительными не имеется, так как при их принятии орган исполнительной власти реализовывал предоставленные субъекту Российской Федерации бюджетные полномочия по финансированию ведомственных целевых программ и оснований для признания их недействительными не имеется.
Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд находит заявление Прокурора Новосибирской области подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п "Об условиях предоставления и расходования субсидий местным бюджетам и порядке финансирования мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы" утверждены Условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы" (далее - Условия) и Порядок финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы" (далее - Порядок) (л.д. 8-12).
Постановление официально опубликовано на официальном сайте Правительства Новосибирской области 22 января 2013 года и в газете "Советская Сибирь" за № 25 от 12 февраля 2013 года.
Пунктом 1 Условий определено, что настоящие условия регламентируют предоставление и расходование субсидий местным бюджетам муниципальных образований Новосибирской области на реализацию мероприятий Программы за счет средств областного бюджета Новосибирской области (далее - субсидии местным бюджетам).
В соответствии с оспариваемым абзацем "а" подпункта 4 пункта 3 указанных Условий расходование субсидий местными бюджетами производится при отсутствии на момент оплаты у поставщиков, подрядчиков, исполнителей по муниципальным контрактам и гражданско-правовым договорам недоимки по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
Согласно пункту 6 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", оплата поставок товаров, выполненных работ и оказанных услуг по контрактам для государственных нужд при реализации мероприятий Программы осуществляется по итогам размещения заказа в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" на основании контрактов, актов сдачи-приема выполненных работ (оказанных услуг), счетов-фактур, счетов, товарно-транспортных накладных, авансирование не предусматривается.
В проектах муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров предусматривать в качестве одного из оснований для оплаты наличие сведений об исполнении поставщиком (исполнителем) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по состоянию на момент оплаты по контракту (договору).
Согласно пункту 1 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
Цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с положениями статьи 78 Бюджетного кодекса РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов), выполнением работ, оказанием услуг.
Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям, а также субсидий, указанных в пункте 7 настоящей статьи), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 43 Устава Новосибирской области, Правительство Новосибирской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Новосибирской области, который на территории данной области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Новосибирской области, законов и иных нормативных правовых актов Новосибирской области.
Как следует из подпункта 2 пункта 3 Условий, расходование субсидий производится местными бюджетами и с лицевых счетов уполномоченных органов местного самоуправления на основании контрактов, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", актов выполненных работ, счетов-фактур, с учетом авансовых платежей в размере, определенном действующим законодательством;
Следовательно, поскольку денежные средства, переданные бюджетном субъекта Российской Федерации местным бюджетам, предоставлялись юридическим лицам (поставщикам, исполнителям) в качестве оплаты за оказанные услуги, то такие денежные средства не могут рассматриваться в качестве субсидий юридическим лицам, так как не имеют соответствующих признаков, установленных в статье 78 Бюджетного кодекса РФ, и относятся к бюджетным ассигнованиям местных бюджетов.
В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ под бюджетными ассигнованиями понимаются предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Согласно абзацу второму статьи 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
В силу статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что постановление Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п "Об условиях предоставления и расходования субсидий местным бюджетам и порядке финансирования мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", в оспариваемой части регулирует не только бюджетные правоотношения, но и отношения в сфере контрактной системы. В связи с чем, соответствующая позиция Правительства Новосибирской области является несостоятельной.
Исходя из требований пункта 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с указанным Кодексом.
Основу законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд составляют положения статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящие к ведению Российской Федерации такие вопросы, как установление правовых основ единого рынка (пункт "ж") и гражданское законодательство (пункт "о").
В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Правовое регулирование контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является прерогативой Российской Федерации и основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации; состоит из Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и других федеральных законов, регулирующих отношения в сфере закупок, а также нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.
Частью 3 статьи 2 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регламентировано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.
Следовательно, постановление Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п в оспариваемой части нельзя признать принятым уполномоченным органом и в пределах предоставленной ему статьей 73 Конституции Российской Федерации компетенции.
Основана на ошибочном толковании норм материального права и позиция представителя Правительства Новосибирской области о том, что положения статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" применяется к правоотношениям, возникающим на стадии определения поставщиков, в то время как оспариваемая норма по своей правовой природе является условием оплаты (расчетов) между сторонами, относится к стадии исполнения контракта, и не устанавливает никаких условий к участкам закупок при определении поставщика и заключении контракта.
Специальных законодательных актов, регулирующих вопросы исполнения контрактов, оплачиваемых за счет бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, не имеется.
Согласно части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки.
Из анализа пункта 5 части 1 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" следует, что обязательные требования к участникам закупки в части отсутствия задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня, включают в себя два взаимосвязанных условия: 1) за прошедший календарный год, 2) размер задолженности превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника закупки по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период.
Указанные требования устанавливаются к участникам закупки только при заключении контракта, а не на момент исполнения контракта - расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) за поставленный товар, выполненную работу, оказанную услугу по заключенным контрактам, и не могут трактоваться расширительно.
При этом, Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регулирует не только вопросы определения поставщика, но и порядок заключения и исполнения контракта (пункт 2 части 1 статьи 94). Однако, норма, обязывающая поставщика (подрядчика, исполнителя) не иметь задолженности по оплате налогов и иных обязательных платежей в бюджетные системы Российской Федерации на момент оплаты заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта в Федеральном законе "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" отсутствует.
В силу части 6 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований этого Федерального закона.
Таким образом, оспариваемые абзац "а" подпункта 4 пункта 3 Условий и абзац 2 пункта 6 Порядка не соответствуют вышеназванным нормам Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", и, регулирует гражданские, а не межбюджетные правоотношения, устанавливают вопросы взаиморасчетов по исполненным контрактам между контрагентами.
По существу такое правовое регулирование можно рассматривать как понуждение поставщика (подрядчика, исполнителя) исполнить свою обязанность по уплате налогов и других обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, которая не связана с исполнением заключенного контракта, при наличии у государственных органов других правовых инструментов для выполнения вышеназванных задач, что приводит к ущемлению права поставщика (подрядчика, исполнителя) на получение оплаты по исполненному контракту. Фактическое не применение указанной выше нормы к заключенным Новосибирской областью государственным контрактам правового значения не имеет и о законности последней не свидетельствует.
Реализуя предоставленные частью 4 статьи 3 и статьей 179.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе, разрабатывать, утверждать и реализовывать ведомственные целевые программы, однако они не вправе понуждать заказчиков и иные организации, осуществляющие заключение контрактов, для получения финансирования, за счет бюджетных ассигнований включать в проекты контрактов и гражданско-правовых договоров не соответствующие федеральным законам условия, ущемляющие права другой стороны.
Исходя из изложенного, суд считает возможным согласиться с доводами прокурора Новосибирской области о том, что абзац "а" подпункта 4 пункта 3 Условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", и абзац 2 пункта 6 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", установленных Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п, не основан на нормах действующего законодательства и противоречит положениям пункта 5 части 1, части 6 статьи 31 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части.
Учитывая, что оспариваемые нормы постановления Правительства Новосибирской области не соответствуют требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, суд приходит к выводу о необходимости признания их недействующими с момента вступления в законную силу решения суда.
Руководствуясь статьями 194 - 198, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление прокурора Новосибирской области удовлетворить.
Признать противоречащими федеральному законодательству и недействующими абзац "а" подпункта 4 пункта 3 Условий предоставления и расходования субсидий местным бюджетам на реализацию мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", абзац 2 пункта 6 Порядка финансирования из областного бюджета Новосибирской области мероприятий, предусмотренных ведомственной целевой программой "Обеспечение доступности услуг общественного пассажирского транспорта для населения Новосибирской области на 2013 - 2015 годы", установленных Постановлением Правительства Новосибирской области от 21 января 2013 года № 16-п.
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.
Мотивированное решение суда изготовлено 13 октября 2014 года.
Судья
Новосибирского областного суда
Е.А.ПИЛИПЕНКО
Решение вступило в законную силу 15 ноября 2014 года.
------------------------------------------------------------------