Решение Новосибирского областного суда от 15.08.2014 по делу N 3-27/2014 <О признании недействующими абзаца первого пункта 2, в части слов "государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области", и подпункта 3 пункта 7 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 N 596-п>
НОВОСИБИРСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 15 августа 2014 г. по делу № 3-27/2014
Новосибирский областной суд в составе:
Председательствующего судьи Петруниной И.Н.
при секретаре Б.
рассмотрел в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Новосибирской области о признании недействующими и противоречащими федеральному закону отдельных положений постановления Правительства Новосибирской области от 30 декабря 2013 года № 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы"
установил:
прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением к Правительству Новосибирской области о признании недействующими и противоречащими федеральному закону отдельных положений постановления Правительства Новосибирской области от 30 декабря 2013 года № 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы".
В обоснование заявления указал, что указанным постановлением утвержден порядок взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области (далее по тексту - Порядок), отдельные положения которого противоречат федеральному законодательству.
Подпункт третий пункта 7 Порядка обязывающий заказчика в составе заявки направить "иные документы, относящиеся к закупке" не отвечает требованиям определенности, не конкретизирует "иные" документы. Такое неопределенное условие наделяет уполномоченное учреждение необоснованно широкими пределами усмотрения при принятии решения о приеме либо об отказе в приеме заявки заказчика. Указанный подпункт является коррупциогенным фактором в соответствии с подпунктом "а" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации.
Согласно абзацу первому подпункта 5 пункта 9 Порядка уполномоченное учреждение по собственной инициативе или по предложению заказчика вносит изменения в извещение и (или) документацию о закупке.
Абзац второй подпункта 5 пункта 9 Порядка устанавливает, что уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложений о внесении изменений принимает решение о внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке либо направляет заказчику мотивированный отказ.
Абзацем четвертым подпункта 5 пункта 9 Порядка установлено, что при внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке по инициативе уполномоченного учреждения заказчику направляется уведомление.
Приведенные положения Порядка наделяют уполномоченное учреждение правом самостоятельно, без учета мнения заказчика вносить изменения в извещение и (или) документацию о закупке, что противоречит требованиям части 1 статьи 26, части 1 статьи 34 Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в части слов "по собственной инициативе или", "либо направляет заказчику мотивированный отказ" соответственно.
Подпункт 7 пункта 9 Порядка наделяет уполномоченное учреждение правом по собственной инициативе или по предложению заказчика отменять осуществление определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сроки, исключающие нарушение норм Закона о контрактной системе. Уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложения об отмене принимает решение об отмене осуществления закупки либо направляет заказчику мотивированный отказ.
Данный подпункт в части слов "по собственной инициативе или", "либо направляет заказчику мотивированный отказ" противоречит части 1 статьи 36 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку следствием реализации такого полномочия является внесение изменений в план-график (обоснование) закупок.
Кроме того, часть 1 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" запрещает наделять уполномоченное учреждение полномочиями на обоснование закупок (в том числе по внесению изменений в план-график), которые осуществляет только заказчик.
Пункт 2 Порядка обязывает всех заказчиков Новосибирской области осуществлять закупки через государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы", что противоречит положениям статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд", согласно которым субъекты Российской Федерации вправе при необходимости предусматривать централизованные схемы закупок определенных видов товаров, работ и услуг для нужд субъекта Российской Федерации. Право субъекта Российской Федерации обязывать всех заказчиков осуществлять только централизованные закупки любых товаров, работ и услуг названным Законом не предусмотрено, и ограничивает заказчиков в самостоятельности при размещении закупок для собственных нужд.
В судебном заседании представители прокуратуры Новосибирской области Козлова Марина Витальевна, Стасюлис Игорь Вадимович, Веденцова Анастасия Ивановна, поддержали заявленные требования.
Представитель Правительства Новосибирской области П. полагает заявление не подлежащим удовлетворению, поскольку оспариваемые нормы соответствуют требованиям действующего законодательства, и оснований для признания их недействительными не имеется.
Выслушав пояснения сторон, изучив материалы дела, суд находит заявление прокурора Новосибирской области подлежащим частичному удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.
Основу законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд составляют положения статьи 71 Конституции Российской Федерации, относящие к ведению Российской Федерации такие вопросы, как установление правовых основ единого рынка (пункт "ж") и гражданское законодательство (пункт "о").
В соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Частью 3 статьи 2 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регламентировано, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Данные правовые акты должны соответствовать нормативным правовым актам, указанным в частях 1 и 2 настоящей статьи.
Частями 1, 10 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в целях централизации закупок в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи, могут быть созданы государственный орган, муниципальный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, или несколько таких органов, казенных учреждений либо полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для соответствующих заказчиков могут быть возложены на один такой государственный орган, муниципальный орган, одно такое казенное учреждение или несколько государственных органов, муниципальных органов, казенных учреждений из числа существующих. Такие уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов, уполномоченных учреждений или о наделении их указанными полномочиями.
Порядок взаимодействия заказчиков с уполномоченными органами, уполномоченными учреждениями определяется решениями о создании таких органов, учреждений либо решениями о наделении их полномочиями в соответствии с настоящей статьей.
Во исполнение данного положения Закона Правительством Новосибирской области принято постановление от 30 декабря 2013 года № 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы".
Данное постановление опубликовано в газете "Советская Сибирь" № 12 от 24 января 2014 года и на официальном сайте Правительства Новосибирской области 9 января 2014 года.
Постановлением Правительства Новосибирской области от 31 марта 2014 года № 128-п, в вышеуказанное постановление внесены изменения, которые были опубликованы в газете "Советская Сибирь" № 69 от 16 апреля 2014 года и на официальном сайте Правительства Новосибирской области 31 марта 2014 года.
Постановлением Правительства Новосибирской области от 30 декабря 2013 года № 596-п "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" на государственное казенное учреждение "О возложении полномочий на государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы" (далее по тексту - уполномоченное учреждение) возложены полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков Новосибирской области путем проведения открытых конкурсов, электронных аукционов, конкурсов с ограниченным участием, двухэтапным конкурсом (пункт 1), а также утвержден прилагаемый Порядок взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области (пункт 3).
Пунктом 1 Порядка определено, что настоящий Порядок разработан в соответствии с частью 1 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" с целью взаимодействия уполномоченного учреждения с заказчиками Новосибирской области в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В соответствии с пунктом 2 Порядка, данный Порядок применяется к закупкам государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области (кроме государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы"), а в случаях, предусмотренных частями 4 - 6 статьи 15 Закона о контрактной системе, автономных учреждений Новосибирской области, государственных унитарных предприятий Новосибирской области и иных юридических лиц при предоставлении последним бюджетных инвестиций за счет средств областного бюджета Новосибирской области (далее - заказчики), за исключением следующих случаев:
1) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения запросов котировок;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения запросов предложений;
3) осуществления закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);
4) в случае применения закрытых способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии со статьями 84 - 92 Закона о контрактной системе;
5) при закупках услуг по предоставлению Новосибирской области кредитных ресурсов;
6) принятия заказчиком решения о неприменении настоящего Порядка и самостоятельном определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения электронных аукционов при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятисот тысяч рублей.
Таким образом, оспариваемый пункт Порядка определяет субъектный состав заказчиков Новосибирской области, на которых распространяется действие данного Порядка:
- государственные заказчики Новосибирской области;
- бюджетные учреждения Новосибирской области;
- иные уполномоченные органы, уполномоченные учреждения Новосибирской области (кроме государственного казенного учреждения Новосибирской области "Управление контрактной системы");
- в случаях, предусмотренных частями 4 - 6 статьи 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" автономные учреждения Новосибирской области, государственные унитарные предприятия Новосибирской области, иные юридические лица при предоставлении последним бюджетных инвестиций за счет средств областного бюджета.
Субъекты Российской Федерации при необходимости вправе предусматривать централизованные схемы закупок определенных видов товаров, работ, услуг для нужд субъекта Российской Федерации.
Централизация системы закупок предусмотрена статьей 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" для упрощения покупки товаров, услуг и работ, в том числе для учреждений образования, здравоохранения и др., которая позволит не проводить множество одинаковых процедур.
Фактически оспариваемым пунктом Правительство Новосибирской области обязало всех заказчиков осуществлять только централизованные покупки любых товаров, работ и услуг, в случае проведения открытых конкурсов, электронных аукционов, конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, что ограничивает таких заказчиков как - государственные заказчики Новосибирской области, бюджетные учреждения Новосибирской области, иные уполномоченные органы, уполномоченные учреждения Новосибирской области в самостоятельности при размещении закупок.
Бюджетные учреждения относятся к заказчикам, которые обязаны осуществлять закупки в соответствии с требованиями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", если такие закупки производятся за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств (пункт 7 статьи 3, часть 1 статьи 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").
Однако если бюджетное учреждение осуществляет закупку за счет грантов, за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, либо в целях привлечения третьих лиц для исполнения контракта, по которому бюджетное учреждение является исполнителем, то оно вправе, в силу части 2 статьи 15 названного Закона осуществлять закупки в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".
Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" под правовым актом понимается положение о закупке, которое определяется как документ, регламентирующий закупочную деятельность заказчика и содержащий требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки), условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.
Доводы представителя Правительства Новосибирской области, что Порядок, в отношении вышеназванных заказчиков, применяется только к тем закупкам, оплата которых производиться за счет субсидий выделяемых бюджетом субъекта Российской Федерации, несостоятельны, поскольку в тексте оспариваемого пункта Порядка, такого условия не содержится.
Кроме того, термины применяемые в пункте 2 Порядка и определяющие заказчиков: государственные заказчики Новосибирской области, иные уполномоченные органы, уполномоченные учреждения Новосибирской области неопределенны и неконкретизированны, что свидетельствует о неопределенности оспариваемой нормы.
Согласно разъяснению, данному в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Общее указание на вид заказчиков не позволяет определить конкретное учреждение и как следствие, его нуждаемость и обоснованность в централизованных закупках, а также возлагает на любого, из указанных в абзаце первом, заказчика проводить только централизованные закупки.
Вместе с тем суд не может согласиться с доводами прокурора о несоответствии нормам действующего законодательства оспариваемого пункта в части указания заказчиков автономных учреждений Новосибирской области, государственных унитарных предприятий Новосибирской области, иных юридических лиц при предоставлении последним бюджетных инвестиций за счет средств областного бюджета в случаях, предусмотренных частями 4 - 6 статьи 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Распространяя на автономные учреждения Новосибирской области, государственные унитарные предприятия Новосибирской области, иные юридические лица, выступающие в качестве заказчиков действие Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением, Правительство Новосибирской области в пункте 2 Порядка, оговорило условия ограничивающие сферу распространения этого Порядка на указанных лиц, а именно, то, что данный Порядок применяется в отношении названных заказчиков только в случае предоставления последним бюджетных инвестиций за счет средств областного бюджета.
Под бюджетными инвестициями понимают бюджетные средства, направляемые на создание государственного (муниципального) имущества (статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Кроме того, статьей 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что бюджетные инвестиции, направляемые в объекты государственной и муниципальной собственности, могут предоставляться государственным (муниципальным) учреждениям и государственным (муниципальным) унитарным предприятиям и только в форме капитальных вложений в объекты основных средств.
В силу статьи 15 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие отношения, указанные в пунктах 1 - 3 части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. При этом в отношении таких юридических лиц применяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль в сфере закупок (часть 4).
При предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства на такое юридическое лицо при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций (часть 5).
В случае, если в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации или иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления либо Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", являющиеся государственными или муниципальными заказчиками, свои полномочия на осуществление закупок передают на безвозмездной основе на основании договоров (соглашений) бюджетным учреждениям, автономным учреждениям, государственным, муниципальным унитарным предприятиям, такие учреждения, унитарные предприятия в пределах переданных полномочий осуществляют в лице указанных органов или Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" закупки товаров, работ, услуг в соответствии с положениями настоящего Федерального закона, которые регулируют деятельность государственного и муниципального заказчиков (часть 6).
Таким образом, применение Порядка в отношении закупок автономных учреждений Новосибирской области, государственных унитарных предприятий Новосибирской области, иных юридических лиц при предоставлении последним бюджетных инвестиций за счет средств областного бюджета не противоречит положениям статей 6, 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Исходя из изложенного, суд приходит к выводу о том, что абзац первый пункта 2 Порядка в части слов "государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области" не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определенности, в связи с чем, подлежит признанию недействующим.
Пунктом 7 Порядка регламентировано, что в составе заявки заказчиком уполномоченному учреждению направляются следующие документы:
1) обоснование начальной (максимальной) цены контракта (цены лота);
2) проект контракта, разработанный и утвержденный в соответствии с типовыми условиями контрактов, типовыми контрактами, библиотекой типовых контрактов, с обязательным приложением в виде отдельного документа (документов) описания объекта закупки, составленного в соответствии со статьями 33, 34 Закона о контрактной системе;
3) иные документы, относящиеся к закупке.
Содержание документов должно соответствовать информации, указанной в заявке.
Подпункт 3 пункта 7 Порядка обязывающий заказчика направить в составе заявки "иные документы, относящиеся к закупке" является неопределенной нормой, поскольку не конкретизирует какие "иные" документы заказчик должен направить в уполномоченное учреждение и кто определяет перечень таких документов и их относимость к закупке.
Подобная неопределенность правовой нормы позволяет уполномоченному учреждению произвольно, по собственному усмотрению, устанавливать перечень документов относящихся к той или иной закупке, что предоставляет простор для административного усмотрения и может привести к необоснованному отказу в приеме заявки заказчика и нарушению его права.
Реализация органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации нормотворческих полномочий предполагает соблюдение требований, предъявляемых федеральным законодателем к форме и содержанию правовой нормы, в том числе требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования, вытекающего из конституционного принципа равенства всех перед законом (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и применения правовой нормы.
Конституционный Суд Российской Федерации в своих постановлениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотреблений исполнительной властью своими полномочиями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 17 июня 2004 года № 12-П).
Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года № 171-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прямо относят нормы, устанавливающие для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий, в том числе отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решения, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций к коррупциогенному фактору.
Учитывая, что подпункт 3 пункта 7 Порядка не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не отвечает критерию правовой определенности, суд приходит к выводу о необходимости признания его недействующим.
Согласно пункта 9 Порядка на основании направленной заказчиком заявки уполномоченное учреждение осуществляет определение поставщика (подрядчика, исполнителя), в том числе осуществляет следующие действия:
- по собственной инициативе или по предложению заказчика вносит изменения в извещение и (или) документацию о закупке. Предложение заказчика должно быть получено в сроки, исключающие нарушение норм Закона о контрактной системе (абзац первый подпункта 5);
- уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложения о внесении изменений принимает решение о внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке либо направляет заказчику мотивированный отказ (абзац второй подпункта 5);
- при внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке по инициативе уполномоченного учреждения заказчику направляется уведомление (абзац 4 подпункта 5);
- по собственной инициативе или по предложению заказчика отменяет осуществление определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сроки, исключающие нарушение норм Закона о контрактной системе. Уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложения об отмене принимает решение об отмене осуществления закупки либо направляет заказчику мотивированный отказ (подпункт 7).
Доводы прокурора о несоответствии абзаца первого подпункта 5 пункта 9 Порядка в части слов "по собственной инициативе или", абзаца второго подпункта 5 пункта 9 Порядка в части слов "либо направляет заказчику мотивированный отказ", абзаца 4 подпункта 5 пункта 9 Порядка, подпункта 7 пункта 9 Порядка в части слов "по собственной инициативе или", "либо направляет заказчику мотивированный отказ" требованиям части 1 статьи 26, части 1 статьи 34 и части 1 статьи 36 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку наделяют уполномоченное учреждение по собственному усмотрению, в одностороннем порядке, без учета мнения заказчика вносить изменения в извещение и (или) документацию о закупке, основаны на ошибочном применении и толковании норм материального права.
Часть 11 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", определяет, что к деятельности уполномоченных учреждений в пределах полномочий, установленных решениями о наделении их полномочиями в соответствии с настоящей статьей, применяются положения настоящего Федерального закона, которые регламентируют права и обязанности заказчика, а также контроль в сфере закупок, мониторинг закупок и аудит в сфере закупок.
Следовательно, уполномоченные учреждения при определении поставщиков (продавцов, исполнителей), осуществляя централизованные закупки, обладают полными правами и обязанностями заказчика, за изъятиями установленными в части 1 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд": в части не допустимости возложения на такие уполномоченные учреждения полномочий на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта.
Право заказчика на внесение изменений в извещение и (или) документацию о закупке регламентировано соответствующей нормой Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" регулирующей способы определения поставщика (покупателя, исполнителя).
Так, при определения поставщика (покупателя, исполнителя) открытым конкурсом заказчик имеет право внести изменения в извещение и (или) конкурсную документацию не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в открытом конкурсе, при этом изменение объекта закупки и увеличение размера обеспечения заявок на участие в открытом конкурсе не допускаются (часть 4 статьи 49, часть 6 статьи 50 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").
Аналогичные требования установлены для конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов (статьи 56, 57 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").
Для электронного аукциона частью 6 статьи 63, статьей 65 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" установлена возможность внесения изменений заказчиком в извещение и (или) документацию об электронном аукционе не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. Изменение объекта закупки при проведении такого аукциона не допускается.
Доводы прокурора о том, что внесение изменений в извещение и (или) документацию о закупках по инициативе уполномоченного учреждения противоречит требованиям части 1 статьи 34 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", так как условия контракта предусмотрены, в том числе извещением и (или) документации о закупке, необоснованны.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 9 Порядка уполномоченное учреждение при определении поставщика разрабатывает документацию о закупке, в том числе извещение о закупке.
При этом абзацем 3 подпункта 1 пункта 9 установлен запрет вносить изменения в документы указанные в пункте 7 Порядка (обоснование начальной (максимальной цены контракта, цены лота), проект контракта, разработанный в соответствии с типовыми условиями контрактов, описание объекта закупки), а также в заявку в части информации заполняемой в соответствии с позицией плана-графика.
Часть 1 статьи 34 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" определяет, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены.
Извещение о закупке и документация о закупке не сводятся только к условиям контракта.
В извещении о закупке, кроме краткого изложения условий контракта, должна содержаться информация указанная в статье 42 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", том числе:
- наименование, место нахождения, почтовый адрес, адрес электронной почты, номер контактного телефона, ответственное должностное лицо заказчика, специализированной организации;
- идентификационный код закупки;
- ограничение участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), установленное в соответствии с настоящим Федеральным законом;
- используемый способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя);
- срок, место и порядок подачи заявок участников закупки;
- размер и порядок внесения денежных средств в качестве обеспечения заявок на участие в закупке, а также условия банковской гарантии (если такой способ обеспечения заявок применим в соответствии с настоящим Федеральным законом);
- размер обеспечения исполнения контракта, порядок предоставления такого обеспечения, требования к такому обеспечению (если установление требования обеспечения исполнения контракта предусмотрено статьей 96 настоящего Федерального закона), а также информация о банковском сопровождении контракта в соответствии со статьей 35 настоящего Федерального закона.
Требования к содержанию конкурсной документации установлены частями 1, 2 статьи 50, статьей 64 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", применительно к каждому способу определения поставщиков (продавцов, исполнителей), и помимо проекта контракта, содержит ряд требований, в которые уполномоченному учреждению не запрещено вносить изменения.
Более того, Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" не содержит нормы о согласовании с заказчиком разработанных уполномоченным учреждением извещения и документации о закупке.
Таким образом, имея полномочия на разработку извещения о закупке и конкурсной документации, уполномоченного учреждение имеет право на внесение изменений в извещение и (или) документацию о закупке, с учетом ограничений установленных частью 1 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".
Право уполномоченного учреждения направлять заказчику мотивированный отказ во внесении изменений в извещение и (или) документацию о закупке обусловлено централизованным характером закупок проводимых уполномоченным учреждением.
В силу статьи 36 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заказчик вправе отменить определение поставщика (подрядчика, исполнителя) по одному и более лоту, за исключением проведения запроса предложений, не позднее чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе либо не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе котировок. После размещения в единой информационной системе извещения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчик не вправе вскрывать конверты с заявками участников закупки или открывать доступ к поданным в форме электронных документов заявкам. В этом случае заказчик не позднее следующего рабочего дня после даты принятия решения об отмене определения поставщика (подрядчика, исполнителя) обязан внести соответствующие изменения в план-график.
Подпунктом 7 пункта 9 Порядка регламентировано, что уполномоченное учреждение по собственной инициативе или по предложению заказчика отменяет осуществление определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сроки, исключающие нарушение норм Закона о контрактной системе. Уполномоченное учреждение не позднее следующего рабочего дня после получения от заказчика предложения об отмене принимает решение об отмене осуществления закупки либо направляет заказчику мотивированный отказ.
Отмена определения поставщика - это процедура, которая может быть осуществлена в любой период с момента размещения заказа до заключения контракта, поэтому исходя из централизованного характера закупок и в силу системного толкования статей 26 и 36 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" она не является исключительным полномочием заказчика, поскольку уполномоченное учреждение также наделено правами заказчика.
Доводы прокурора о том, что отмена определения поставщика безусловно влечет необходимость внесения изменений в обоснование закупки и план-график закупок, необоснованны.
Внесение изменений в план-график не тождественно обоснованию закупки.
Согласно части 1 статьи 18 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в становлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, а также законодательству о контрактной системе.
При этом, согласно части 2 статьи 17 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" обоснование закупки включается в план закупки, а не в план-график.
Содержание плана-графика, определенное в части 3 статьи 21 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" обоснование закупки не содержит.
В силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" под определением поставщика понимается совокупность действий, которые осуществляются заказчиками в порядке установленном законом, начиная с размещения извещения об осуществлении закупки товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд, либо в установленных законом случаях с направлением приглашения принять участие в определении поставщика и завершаются заключением контракта.
Таким образом, подпункт 7 пункта 9 Порядка не наделят уполномоченное учреждение полномочиями по обоснованию закупок.
Как разъяснено в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", нормативный правовой акт не может быть признан недействующим, если суд придет к выводу, что по своему содержанию оспариваемый акт или его часть не допускает придаваемое им при правоприменении толкование.
В своей деятельности уполномоченное учреждение руководствуется положениями Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а оспариваемые нормы Порядка, в соответствии с требованиями части 10 статьи 26 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" определяют только процедуру взаимодействия между заказчиками Новосибирской области и уполномоченным учреждением в системе централизованных закупок, и не устанавливают самостоятельное правовое регулирование определение поставщиков, в том числе по вопросам внесения изменений в извещение (и) или документацию о закупках, а также отмены определения поставщиков.
С учетом изложенного абзац первый подпункта 5 пункта 9 Порядка в части слов "по собственной инициативе или", абзац второй подпункта 5 пункта 9 Порядка в части слов "либо направляет заказчику мотивированный отказ", абзац 4 подпункта 5 пункта 9 Порядка, подпункт 7 пункта 9 Порядка в части слов "по собственной инициативе или", "либо направляет заказчику мотивированный отказ" - не противоречат вышеуказанным правовым нормам.
Исходя из изложенного, оснований для удовлетворения заявления прокурора в указанной части не имеется.
Руководствуясь статьями 194 - 198 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Заявление прокурора Новосибирской области удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзац первый пункта 2 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 30 декабря 2013 года № 596-п "О возложении полномочий на Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы", в части слов "государственных заказчиков Новосибирской области, бюджетных учреждений Новосибирской области, иных уполномоченных органов, уполномоченных учреждений Новосибирской области".
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункт третий пункта 7 Порядка взаимодействия заказчиков Новосибирской области с уполномоченным учреждением в сфере закупок, товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Новосибирской области, утвержденного постановлением Правительства Новосибирской области от 30 декабря 2013 года № 596-п "О возложении полномочий на Государственное казенное учреждение Новосибирской области "Управление контрактной системы".
В остальной части заявление прокурора Новосибирской области оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия решения суда в окончательной форме, в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, путем подачи апелляционной жалобы через Новосибирский областной суд.
Председательствующий по делу
И.Н.ПЕТРУНИНА
Решение вступило в законную силу 17 декабря 2014 г.
------------------------------------------------------------------